海西蒙古族藏族自治州地处青藏高原北部, 青海省西部，中国“四大盆地”之一的柴达木盆地构成了青海海西地域的主体，其丰富的盐化工、煤炭、石油天然气、有色金属资源和草原、湿地、林木、河流水系等资源是青海省的经济发展支柱和优势资源。辖区土地面积32.58万平方公里，资源十分丰富，现已探明储量的矿产57种，矿产地281处；有野生动物196种，野生植物173种，目前，海西已纳入环境保护统计的企业164家。党的十八大把生态文明纳入中国特色社会主义“五位一体”的总体战略布局，提出了建设美丽中国的目标。随着改革开放和海西经济社会的发展，海西地区土地利用和资源开发的力度不断加大，环境资源保护和生态文明建设工作面临很多困难和挑战，进一步加强环境资源保护显得尤为重要和迫切。海西州中级法院在州委的正确领导和省法院的业务指导下，始终牢牢坚持司法为民、公正司法工作主线，切实贯彻节约资源和保护环境的基本国策，更加重视和加强环境资源审判工作，全面履行审判职能，为全州经济社会发展提供了有力的司法保障和法律服务。

一、2010年-2014年案件情况

（一）基本情况。海西两级法院2010年至2014年共审理环境资源类案件195件（含二审案件15件）。其中，环境资源类民事案件118件（合同纠纷类53件、土地纠纷45件、矿产纠纷10件、采矿权纠纷5件、股权转让纠纷2件、所有权确认纠纷2件、高度危险责任纠纷1件）；刑事案件45件、行政案件32件。2010年全州法院审理环境资源类案件20件，2011年审理28件，2012年审理19件，2013年审理69件，2014年审理59件在全州法院审理的195件环境资源类案件中，海西中级法院审理的环境资源类一审案件有29件，占案件总数的14.87%；二审案件15件，占案件总数的7.69%。其中一、二审民事案件34件（合同纠纷类26件、土地纠纷7件、采矿权纠纷1件），刑事案件7件，行政案件3件；格尔木市法院审理的环境资源类案件有53件，占案件总数的27.18%，其中环境资源类民事案件14件（合同纠纷类8件、股权转让纠纷2件、采矿权纠纷1件、高度危险责任纠纷1件），刑事案件17件，行政案件22件（包括非诉行政案件）。其他七个基层法院受理的环境资源类案件有98件，占案件总数的50.26%。

（二）案件特点。从案件审理看，环境保护类案件由刑事审判庭、民事审判庭、行政审判庭分别审理，案件审理过于分散，导致环保案件的审理实践经验不足，法官素质与环保案件专业性相适应的要求有很大差距。从案件类型看，环境资源案件类型比较多样，主要以合同纠纷、土地纠纷、矿山开采、股权转让和非法猎捕、杀害、收购、运输野生动物的刑事案件为主，案件纷繁复杂，审理难度不断加大。从案件数量看，近年来海西两级法院受理的环境保护类案件数逐年上升，给辖区法院造成压力，加强环境资源审判工作已迫在眉睫。

二、存在的问题和困难

2010年以来，海西州两级法院依法审理各类环境资源类案件，为加强和促进海西地区环境资源保护做了一定努力，“青海最大的价值在生态，最大的潜力在生态，最大的责任也在生态”，但在保护力度上，离中央的要求还有很大差距。

（一）部分环境资源案件类型界定较难。由于一些企业无视环境保护，随意排放有毒、有害气体污染大气、在湿地上建厂破坏湿地、在草场上大肆采煤破坏水源，对湿地和草场造成了不可逆的损害，严重破坏了当地生态环境。此类案件未能进入司法保护渠道，其主要原因在于：一是提起环境民事公益诉讼的主体不明确，立案审查难；二是有关环境资源审判的程序和实体问题法律规定过于分散，审理难度大；三是已审理的案件中，存在以承包为名，随意转让采矿权获利的情形。审理的案件中，重点审查合同性质及效力，对采矿权禁止转让的，认定转让合同无效。但对于通过转让采矿权获得的违法收益，通过司法审判收缴往往很难实现，造成采矿权多次违法转让；四是以股权转让纠纷为案由实际属于采矿权转让，审理中如何界定转让的是股权或是采矿权存在一定难度，有时工商行政部门登记已经审查并进行了变更，法院只能以股权转让进行认定。

（二）环境资源保护行政救济困难。环境行政诉讼主要问题是原告缺位严重，多种环境权益得不到行政救济。根据行政诉讼法及最高人民法院相关解释规定，环境行政诉讼的原告是指认为具体环境行政行为侵犯其合法权益，以自己的名义提起诉讼从而引起诉讼程序发生的公民、法人或其他组织。环境保护法第四十一条第一款也规定，环境污染加害者应“对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失”。虽然环境保护法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”这里的检举权和控告权显然不是指提出诉讼的权利，应是指向有关行政主管部门反映控告环境污染行为。如果严格按照上述条件来要求环境行政诉讼的原告，则大量的环境权益受到侵害时，很难得到行政救济。

（三）土地资源类案件审理较难。目前行政审判主要涉及土地资源类案件，类型集中体现为土地征收征用及补偿，土地非诉执行案件，尚无单纯因破坏资源而引发的处罚类案件。之所以出现这种情况，主要有三个方面的原因：一是我国土地政策的变迁导致对权属证据的认证十分复杂，有些证据历经几十年，真伪难辨，如不进行大量调查核实，很难予以确认；二是土地类案件一般涉及当事人较多，社会敏感度较高，加之村民大多法律意识淡薄，极易导致矛盾激化，诱发不稳定因素；三是土地违规违法过程中政府及职能部门把关不严，主导色彩突出，“因公违法”现象严重。

（四）环境资源审判机构不够健全。随着海西经济快速发展，柴达木循环经济建设工作不断推进，环境资源生态保护的压力越来越大，环境资源类案件呈逐年增多。目前，海西中级法院尚未成立专门的环境资源审判机构，环境资源类案件分散在刑事、民事、行政审判庭办理，专司环境资源案件审判的法官人才短缺，审判力量和经验严重不足，缺乏环保案件的审理实践，法官素质与环保案件专业性相适应的要求有很大差距。

三、意见建议

海西州地处青海西部，平均海拔3000米左右，四周高山海拔3500─4500米，常年干旱、多风、少雨，属高原大陆性气候，生态环境极为脆弱，土地荒漠化、草地退化十分严重，加上水、土、光热资源匹配不好，生态环境恶劣。因此，加强预防与惩治，严厉打击破坏环境资源保护犯罪活动，有效保护海西地区环境资源，已成为推动海西生态文明建设一项长期重要的工作。

（一）树立环境资源司法审判理念。提高对环境资源保护的重视程度，要认识到水土保持、空气污染治理不单是一个地区的责任，还可能影响到一个更广的范围，治理区域污染，单靠区域性的行政手段是远远不够的，只有运动普遍性的法律和统一的司法手段治理环境污染，勇于承担社会责任，树立正确的环境资源审判理念，才能发挥环境资源司法审判的作用。通过司法保护环境，是现阶段司法机关承担的对保护环境、建设宜居生活环境社会责任的体现。在我国，不管是刑事、民事还是行政案件，都不能管辖跨行政区划的案件。环境资源类案件具有特殊性，比如水、空气这些环境因素具有很强的流动性，建立跨行政区域的环境资源管辖方式，既是环境资源案件特殊性的要求，也是破除地方保护主义的法宝。我们要牢记服务大局的社会主义法治理念，树立正确的司法审判理念，依法审理好环境资源类案件。

（二）加大环境资源保护宣传力度。在进入司法保护渠道前，加强司法宣传，提高环保意识。采取媒体宣传、标语宣传、资料宣传、召开座谈会、开展法律咨询、网络宣传等多种形式，大力宣传自然资源和生态环境保护的重要性。使全社会普遍认识到保护环境资源是每个公民和企业应尽的职责和义务，破坏环境资源以获取眼前利益、个人利益，虽然可能会得到暂时的好处，但以牺牲环境、长远利益为代价，只能是得不偿失。从正确认识环境利益的回馈与协调入手，使全社会普遍认识到环境利益是一种优质的经济利益，保护环境、节约资源，可以倒逼转型、淘汰落后，以暂时的忍耐换来长远的绿色发展、持续发展，破坏环境、污染环境损害的最终还是自己的切身利益。

（三）充分发挥财产刑的惩罚作用。加强经济制裁，打消犯罪诱因。获取非法的经济利益，是破坏环境资源保护的犯罪屡禁不止的一个重要原因，通过依法加大罚金刑的判处、执行和违法所得的追缴力度，根据被告人犯罪的事实、性质、情节和对环境的危害程度以及获利情况等因素依法确定罚金数额，对其违法所得及时扣押、没收，充分发挥财产刑的惩罚作用，在经济上摧毁不法分子的获利空间、剥夺其再犯罪资本，使犯罪分子通过破坏环境获取非法经济利益的目的无法实现，使其无利可图。

（四）加强环境资源审判队伍建设。随着海西地区经济的快速发展，新类型案件越来越多，按照环境资源专业审判要求，注重培养人才，加大环境资源审判队伍的培训力度，学习环境资源专业知识，研究审判疑难问题，更新司法理念，提升司法能力，努力打造一支政治强、业务精、素质高的专业化环境资源审判队伍。同时，加强对行政、企业等部门的培训宣传和指导，指导社会组织认真学习新的《环保法》、《司法解释》和有关政策，吃透法律政策的精神，做好人才、技术、法律等方面的储备，增强运用环境法律诉讼的能力。

（五）完善环境资源审判联合机制。要加强法院与环境资源行政主管部门的协调与合作，建立并完善部门联席会议制度、信息通报制度、联合检查制度、案件移交移送制度等。法院要多支持，帮助行政机关培养和建立起一支素质高、能力强的专业执法队伍。实践证明，法院强有力的支持对执法环境的改善、违法行为的遏制起到了很大的推动作用。在专业审判庭尚未建立，目前法官素质不适应形势发展要求的情况下，可考虑先聘请相关部门的专业人员作为人民陪审员，参与技术性较强的环境资源类案件的审理工作。

生态文明建设任重道远，生态资源保护司法先行。当前，海西发展正处于加快转变发展方式的关键节点，随着一批重点项目建成投产，资源综合开发的力度会不断加大，能源需求和大气排放会明显增加，海西将进入一个能耗快速增长的发展期，工业经济发展与节能降耗之间的矛盾会更加突出，在保护中发展，在发展中保护的任务越来越重。为了适应新的形势，海西法院环境资源审判工作亟需加强。建议省法院协调相关部门，批准成立海西州中级法院环境资源专业审判机构，实现环境资源案件的专业化审判，严格落实和执行最高法《最高院发布关于全面加强环境资源审判工作的意见》的规定，加大海西环境资源保护力度，依法维护公众环境资源合法权益。环境资源专门审判机构人员配置至少2个合议庭6名法官，2个书记员，实行刑事、民事、行政“三审合一”的审判机制，负责审理海西地区发生的破坏环境资源保护犯罪案件，审理第一、二审涉及大气、水、土壤等自然环境污染侵权纠纷民事案件及行政案件，涉及地质矿产资源保护、开发有关权属争议纠纷民事案件及行政案件，涉及森林、草原、内河、湖泊、滩涂、湿地等自然资源环境保护、开发、利用等环境资源民事纠纷案件及行政案件。海西是全省发展循环经济的主战场，又在青海维护国家生态安全中处于重要战略地位。在经济发展和生态保护的双重压力下，一些地方政府有时不能正确处理两者的关系，脱离生态保护搞经济发展，存在对法院施加影响，干预依法公正审理环境资源案件的情况。为克服审理环境资源案件中的地方保护主义，同时，保护生态环境应当符合整体性和流域性的内在规律，建议设立跨行政区划审理环境资源案件的审理模式，实行对环境资源案件的集中管辖，以解决生态环境的整体性与保护的分散性之间的矛盾，以及国家环境资源法治的统一性与执法司法的地方保护主义之间的矛盾。鉴于海西地区实际情况，建议辖区格尔木市法院设立环境资源审判庭，相应配置一定数额的法官、书记员，跨行政区域集中统一审理海西州范围内的第一审刑事、民事、行政环境资源类案件，负责涉及环境资源类非诉讼行政案件的审查。